连载十四|坚守食品药品安全分类治理理念

在食品药品安全治理理念中，分类治理主要解决的是治理的策略与方式方法问题。所谓分类，通常是指通过比较事物间的共同性或者相似性，把具有某些共同或者相似特征的事物归属于一个集合的逻辑方法。分类是认识事物和管理事物的重要方法。分类的目的在于科学把握事物的本质和规律，使复杂事物条理化、体系化和简约化，提高治理的质量和效率。诚如哈佛大学莫里斯教授所指出，“定义的目的并不在于定义本身，而在于定义所服务的目的”。同样，分类的目的也不在于分类本身，而在于分类所达到的目标。食品药品安全分类治理，要有助于推进食品药品安全治理的科学化、法治化、国际化和现代化。

       实行食品药品安全分类治理，是根据一定的标准将食品药品进行类型化，并据此实行不同的治理政策和制度，以达到治理的最佳效果。综合与具体，是认识事物的两种重要手段。将纷繁复杂的事物进行综合，形成一定价值、目标统领下的事物集合，可以有效提升事物的统摄力、包容力和延展力，更好地从全局上把握事物发展的内在规律。而对每一事物按照一定标准进行细化分类，则可以在把握事物共性的同时，更好地把握每一事物的特性，进一步增强治理的针对性、靶向性和有效性。基于一定的标准对事物进行科学分类，有利于以最小的成本获得最大的效益。最小负担原则，不仅是对企业管理的要求，也是对政府监管的要求。无论是解决历史遗留问题，还是处理复杂疑难事件，分类施策、分级管理都是一种行之有效的方法。

       长期以来，在食品药品安全领域，分类的标准有很多，如按照产品属性、企业规模、商业模式、经营业态、诚信水平等进行分类。应当看到，以风险为视角进行的分类，是食品药品安全中最本质、最精要、最透彻的分类。因为食品药品安全治理的目标是安全，而风险与安全两者对立统一。从绝对角度看，风险无处不在、无时不有；从相对角度看，风险有轻有重，有缓有急。这就要求在治理策略上实行分类监管、分步实施。只有将风险类型研究透彻，将治理策略实施到位，食品药品安全才能实现长治久安。

        食品药品安全风险可从多个角度进行分类。如按照风险来源的性质，可分为物理性风险、化学性风险和生物性风险；按照风险表现的形态，可分为自然风险、技术风险、社会风险和道德风险；按照风险与行为人的关系，可分为天然风险和人为风险；按照风险认知的难易程度，可分为显性风险和隐性风险；按照风险诱发因素的来源，可分为外部风险和内部风险；按照风险的演变过程，可分为原发性风险和继发性风险或者次生性风险。坚持食品药品安全分类治理，需要科学把握以下重要关系：

       科学是分类治理的基本原则、效能是分类治理的根本目标。推进食品药品安全分类治理，既要从食品药品安全的本质属性出发，把握食品药品安全风险的基本规律，也要在我国食品药品安全的特殊属性上着力，揭示我国现阶段食品药品安全风险的特殊属性，这样既可以避免大而化之、笼而统之的粗放治理，也要避免密而杂之、细而扰之的繁琐治理。

       分类治理，既是一种科学，也是一种艺术。世界本身是完整的、统一的。基于不同的标准，事物被区分为不同的类别，并被赋予不同的管理要求。分类应当做到科学、合理、恰当。分类过宽过窄、过粗过细，都可能失之毫厘、谬之千里，给事物的管理带来不利的影响。各国经济发展阶段、产业发展基础、政府管理体制、社会诚信发育不同，与之相应的监管理念、监管制度、监管机制和监管方式也存在一定的差别。药品、医疗器械和化妆品，在不同的国家和地区，分类的标准不同，管理的方式也不尽相同。

       从哲学的角度看，矛盾的普遍性寓于特殊性之中，并通过特殊性表现出来，没有特殊性就没有普遍性；同时，特殊性也离不开普遍性，不包含普遍性的事物是不存在的。矛盾的普遍性和特殊性在一定条件下可以相互转化。研究食品药品安全治理，既要善于掌握矛盾的普遍性，揭示食品药品安全治理的普遍规律。同时，也要善于掌握矛盾的特殊性，探索食品药品安全治理的独特性。从哲学的角度看，世间万事万物都统括在物质之下，而物质又可以按照一定标准进行分类。同一类物质具有相同的属性，而事物是否具有相同的属性，则往往取决于人们认识事物的高度、广度和深度。如食品、药品、医疗器械、化妆品之间存在一定的差距，但它们都同属于健康产品，其监管都应当遵循健康产品监管的基本规律。但食品、药品、医疗器械和化妆品使用的主体、使用的目的、使用的方式等不同，其承受的风险、所预期的获益也有所不同，监管必然存在一定的差异。再比如，特殊食品属于食品，应当遵循食品监管的基本规律，但特殊食品与普通食品又有所不同，因其安全风险比普通食品更大，特别是在适用人群、使用方法和剂量等方面与药品更为相似，所以，对特殊食品的监管往往借鉴药品监管的一些要求，如对产品实行注册或者备案管理，对原料、配方等实行特殊要求；对生产过程实行质量体系管理，对产品说明书、标签和广告往往实行类似药品的严格管理，其目的就是最大限度地控制安全风险。

       在食品领域，分类方法主要有：一是根据产品上市是否需要注册或备案等特殊要求，将食品分为普通食品和特殊食品。特殊食品还分为保健食品、婴幼儿配方食品、特殊医学配方食品等，其中，婴幼儿配方乳粉的产品配方还需进行注册。二是根据食品生产工艺方法等不同，将食品分为粮食加工品、食用油、油脂及其制品、调味品、肉制品、乳制品、饮料、方便食品、饼干、罐头、冷冻饮品、速冻食品、薯类和膨化食品、糖果制品、茶叶及相关制品、酒类、蔬菜制品、水果制品、炒货食品及坚果制品、蛋制品、可可及焙烤咖啡产品、食糖、水产制品、淀粉及淀粉制品、糕点、豆制品、蜂产品、保健食品、特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方食品、特殊膳食食品、其他食品、食品添加剂等。三是根据食品是否加工及加工方式，将食品分为食用农产品、生产加工食品、餐饮食品。四是根据食品原产国的不同，将食品分为国产食品和进口食品。此外，根据食品产区的不同，还有地方特色食品。根据食品创新性情况，还有新食品原料、食品添加剂新品种。根据食用传统情况，还有既是食品又是中药材的物质。根据食品生产经营者条件能力的不同，还区分为企业、生产加工小作坊和食品摊贩等。监管实践中还有一些其他的分类方式，如结合长期监管总结出的高风险品种，如乳及乳制品、肉及肉制品等；综合各方因素，将生产经营者按照风险从低到高划分为A、B、C、D等不同风险等级；考虑社会及地域因素，将学校及校园周边、农村等列为高风险区域。

       在药品领域，分类方法主要有：一是根据医药理论体系、工艺（制法）、给药途径、物质结构和药理作用的不同，将药品分为传统药和现代药。《宪法》第21条规定，“国家发展医疗卫生事业，发展现代医药和我国传统医药”。《药品管理法》第四条规定，“国家发展现代药和传统药，充分发挥其在预防、医疗和保健中的作用”。二是根据药品物质基础和特性等不同，将药品分为化药、生物制品和中药，分别建立独立的注册路径。三是根据药品创新性的不同，将药品分为新药和仿制药。新药注册时一般需要提交完整的药学、非临床和临床试验资料以证明药品的安全性、有效性和质量，而仿制药注册时只需证明与原研药品质量和疗效相一致。四是根据药品使用人群、管理要求等的不同，将药品分为普通药品和特殊管理的药品。因风险更高，麻醉药品、精神药品、医疗用毒性药品、放射性药品、药品类易制毒化学品等均属于特殊管理的药品。五是根据药品是否属于基本药物，将药品分为基本药物和非基本药物。基本药物是指适应基本医疗卫生需求、剂型适宜、价格合理，能够保障供应，公众可公平获得的药物。六是根据药品的购买是否需要处方，将药品分为处方药和非处方药。处方药是指凭执业医师和执业助理医师处方可购买、调配和使用的药品。非处方药是指由国务院药品监督管理部门公布的，不需要凭执业医师和执业助理医师处方，消费者可以自行判断、购买和使用的药品。七是根据药品原产国的不同，将药品分为国产药品和进口药品。进口药品在进口时需要办理口岸药监局备案和进口通关手续方能进口。

       在医疗器械领域，分类方法主要有：一是根据医疗器械的预期目的、结构特征、使用方法等因素，按照风险程度从低到高，将医疗器械分为第一类医疗器械、第二类医疗器械和第三类医疗器械。第一类是风险程度低，实行常规管理可以保证其安全、有效的医疗器械。第二类是具有中度风险，需要严格控制管理以保证其安全、有效的医疗器械。第三类是具有较高风险，需要采取特别措施严格控制管理以保证其安全、有效的医疗器械。第一类医疗器械实行产品备案管理，第二类、第三类医疗器械实行产品注册管理。二是根据医疗器械发挥作用的动力来源的不同，将医疗器械分为有源医疗器械和无源医疗器械。有源医疗器械，是指依靠电能或者其他能源，而不是直接由人体或者重力产生的能量发挥其功能的医疗器械。无源医疗器械指不依靠任何电能或其他能源，而是直接由人体或者重力产生的能源发挥其功能的医疗器械。三是根据医疗器械是否具有创新性，将医疗器械分为创新医疗器械和非创新医疗器械。四是根据医疗器械原产国的不同，将医疗器械分为国产医疗器械和进口医疗器械。

       在化妆品领域，分类方法主要有：一是根据产品风险程度，将化妆品分为特殊化妆品和普通化妆品。用于染发、烫发、祛斑美白、防晒、防脱发的化妆品以及宣称新功效的化妆品为特殊化妆品。特殊化妆品以外的化妆品为普通化妆品。国家对特殊化妆品实行注册管理，对普通化妆品实行备案管理。特殊化妆品经国务院药品监督管理部门注册后方可生产、进口。国产普通化妆品应当在上市销售前向备案人所在地省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门备案。进口普通化妆品应当在进口前向国务院药品监督管理部门备案。化妆品原料分为新原料和已使用的原料。国家对风险程度较高的化妆品新原料实行注册管理，对其他化妆品新原料实行备案管理。二是根据化妆品注册人备案人以及化妆品产地的不同，将化妆品分为国产化妆品和进口化妆品。

       分类治理贯穿于食品药品安全治理的全生命周期。分类治理，既涉及产品上市前，也涉及产品上市后。如2017年1月24日《国务院办公厅关于进一步改革完善药品生产流通使用政策的若干意见》（国办发〔2017〕13号）明确：“借鉴国际先进经验，探索按罕见病、儿童、老年人、急（抢）救用药及中医药（经典方）等分类审评审批，保障儿童、老年人等人群和重大疾病防治用药需求。”“落实药品分类采购政策，按照公开透明、公平竞争的原则，科学设置评审因素，进一步提高医疗机构在药品集中采购中的参与度。”“推进零售药店分级分类管理，提高零售连锁率。” 2019年7月9日《国务院办公厅关于建立职业化专业化药品检查员队伍的意见》（国办发〔2019〕36号）明确：“实行检查员分级分类管理。国务院药品监管部门建立检查员分级分类管理制度。按照检查品种，将检查员分为药品、医疗器械、化妆品3个检查序列，并根据专业水平、业务能力、工作资历和工作实绩等情况，将检查员划分为初级检查员、中级检查员、高级检查员、专家级检查员4个层级，每个层级再细分为若干级别，对应不同的任职条件、职责权限、技术职称和考核标准，享有相应的薪酬待遇。” 2021年4月27日《国务院办公厅关于全面加强药品监管能力建设的实施意见》（国办发〔2021〕16号）提出：“优化中成药注册分类，加强创新药、改良型新药、古代经典名方中药复方制剂、同名同方药管理。完善技术指导原则体系，加强全过程质量控制，促进中药传承创新发展。”

       对不同类型的产品生产经营者应当采取不同的检查频次。根据产品风险的不同，确定不同的检查频次。如《食品安全法》规定，县级以上人民政府食品安全监督管理部门根据食品安全风险监测、风险评估结果和食品安全状况等，确定监督检查的重点、方式和频次，实施风险分级管理。县级以上人民政府食品安全监督管理部门应当建立食品生产经营者食品安全信用档案，记录许可颁发、日常监督检查结果、违法行为查处等情况，依法向社会公布并实时更新；对有不良信用记录的食品生产经营者增加监督检查频次，对违法行为情节严重的食品生产经营者，可以通报投资主管部门、证券监督管理机构和有关的金融机构。《药品管理法》规定，药品监督管理部门建立药品上市许可持有人、药品生产企业、药品经营企业、药物非临床安全性评价研究机构、药物临床试验机构和医疗机构药品安全信用档案，记录许可颁发、日常监督检查结果、违法行为查处等情况，依法向社会公布并及时更新；对有不良信用记录的，增加监督检查频次，并可以按照国家规定实施联合惩戒。《医疗器械监督管理条例》《化妆品监督管理条例》均有类似的规定。

       根据行为人过错以及危害后果的不同予以不同的处罚。在处罚方面，根据行为人行为及其后果情况的不同，如“情节严重的”“造成严重后果的”等予以不同的法律制裁。如《医疗器械监督管理条例》第八十五条规定，备案时提供虚假资料的，由负责药品监督管理的部门向社会公告备案单位和产品名称，没收违法所得、违法生产经营的医疗器械；违法生产经营的医疗器械货值金额不足1万元的，并处2万元以上5万元以下罚款；货值金额1万元以上的，并处货值金额5倍以上20倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，对违法单位的法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他责任人员，没收违法行为发生期间自本单位所获收入，并处所获收入30%以上3倍以下罚款，10年内禁止其从事医疗器械生产经营活动。第九十四条规定，医疗器械临床试验机构开展医疗器械临床试验未遵守临床试验质量管理规范的，由负责药品监督管理的部门责令改正或者立即停止临床试验，处5万元以上10万元以下罚款；造成严重后果的，5年内禁止其开展相关专业医疗器械临床试验，由卫生主管部门对违法单位的法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他责任人员，没收违法行为发生期间自本单位所获收入，并处所获收入30%以上3倍以下罚款，依法给予处分。

       研究食品药品安全治理，必须科学把握风险的高低，而风险的高低往往需要从多角度多层次进行判断和识别。监管实践中要注意把握以下关系：一是风险与收益的量效关系。风险往往与消费或者使用的数量之间存在一定的比例关系。现代医学鼻祖、希腊医生巴拉塞尔士（Paracelsus 1490－1541）提出，“万物皆有毒，关键在剂量”。巴拉塞尔士原则为“过犹不及，适量即可。”中国古语也有类似的说法：“万物皆有毒，只要剂量足。”离开量的确定，考量事物的风险往往是没有意义的。二是可接受度或者可承受度。对于一些疾病，患者、医生往往需要进行风险与获益的衡平考量。同样的一种风险，对于不同的人群或者个体，甚至在不同的时期内，结论有时是不同的。从概率的角度看，国际医学科学组织委员会(CIOMS)建议不良反应的发生率表示为：十分常见（≥10％)，常见（1％-10％，含1％），偶见（0.1％-1％，含0.1％），罕见（0.01％-0.1％，含0.01％），十分罕见（＜0.01％）。世界卫生组织（WHO）一般毒性药物的分度标准，将肿瘤化疗的不良反应分为4度(0度-IV度)。0度即无反应；I度即轻度反应，不需治疗；II度即有中度反应，需治疗；III度即出现重度反应，威胁生命，但可恢复；IV度即严重反应，直接致死或促进死亡。对于不同年龄、不同危重程度的患者，药品、医疗器械带来的风险可能有所不同，患者可接受的风险程度也可能有所不同。通常情况下，监管机构根据群体风险获益判断风险可接受性，采取必要的风险控制措施。

       目前，《医疗器械监督管理条例》《化妆品监督管理条例》是直接按照风险程度对医疗器械、化妆品品种进行分类的。如《医疗器械监督管理条例》规定医疗器械产品注册、备案，应当进行临床评价；但是符合下列情形之一，可以免于进行临床评价：（一）工作机理明确、设计定型，生产工艺成熟，已上市的同品种医疗器械临床应用多年且无严重不良事件记录，不改变常规用途的；（二）其他通过非临床评价能够证明该医疗器械安全、有效的。进行医疗器械临床评价，可以根据产品特征、临床风险、已有临床数据等情形，通过开展临床试验，或者通过对同品种医疗器械临床文献资料、临床数据进行分析评价，证明医疗器械安全、有效。开展医疗器械临床试验，应当按照医疗器械临床试验质量管理规范的要求，在具备相应条件的临床试验机构进行，并向临床试验申办者所在地省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门备案。第三类医疗器械临床试验对人体具有较高风险的，应当经国务院药品监督管理部门批准。上述规定明确了三次分类：第一次分类为需要进行临床评价的产品和免于进行临床评价的产品。第二次分类是需要进行临床评价的产品可以分为需要进行临床试验的产品和再通过同品种比对分析评价的产品。第三次分类是需要进行临床试验的项目分为需要国家药监局批准的项目和需要在省级药品监管部门备案的项目。再如，按照经营是否需要备案，产品分为需要经营备案的产品和免于经营备案的产品。《医疗器械监督管理条例》规定，从事第二类医疗器械经营的，由经营企业向所在地设区的市级人民政府负责药品监督管理的部门备案。按照国务院药品监督管理部门的规定，对产品安全性、有效性不受流通过程影响的第二类医疗器械，可以免于经营备案。

       突发事件发生时，可以进行分类管理。因为突发事件或者紧急事件发生时，往往面临着产品供给的特殊需求。在这种特殊情形下，如何将积极担当与严格尽责有机结合，面临着极大的考验。对于风险—获益的衡平，战时机制与平时机制的要求有着显著的差别。在战时机制下，在保障基本安全的前提下，应当采取灵活的政策，科学衡平风险—获益的关系，努力做到“两害相权取其轻、两利相权取其重。”战时机制下的风险—获益的衡平，往往需要从更为广阔的视野进行综合考量，既考量数量安全，也考量质量安全。需要特别强调的是，即便在战时机制时，质量安全也不能突破底线。如在此次新冠肺炎疫情防控期间，将涉疫进口冷链食品根据相关标准进行分级分类处置，既有效防控疫情输入风险，保障安全，也最大限度减少损失，确保市场供应。

       出现紧急需要时，可以实行附条件批准。如《药品管理法》规定，对治疗严重危及生命且尚无有效治疗手段的疾病以及公共卫生方面急需的药品，药物临床试验已有数据显示疗效并能预测其临床价值的，可以附条件批准，并在药品注册证书中载明相关事项。对附条件批准的药品，药品上市许可持有人应当采取相应风险管理措施，并在规定期限内按照要求完成相关研究；逾期未按照要求完成研究或者不能证明其获益大于风险的，国务院药品监督管理部门应当依法处理，直至注销药品注册证书。《医疗器械监督管理条例》规定，对用于治疗罕见疾病、严重危及生命且尚无有效治疗手段的疾病和应对公共卫生事件等急需的医疗器械，受理注册申请的药品监督管理部门可以作出附条件批准决定，并在医疗器械注册证中载明相关事项。

       出现紧急事件时，可以实行紧急使用。如《疫苗管理法》规定，出现特别重大突发公共卫生事件或者其他严重威胁公众健康的紧急事件，国务院卫生健康主管部门根据传染病预防、控制需要提出紧急使用疫苗的建议，经国务院药品监督管理部门组织论证同意后可以在一定范围和期限内紧急使用。《医疗器械监督管理条例》规定，出现特别重大突发公共卫生事件或者其他严重威胁公众健康的紧急事件，国务院卫生主管部门根据预防、控制事件的需要提出紧急使用医疗器械的建议，经国务院药品监督管理部门组织论证同意后可以在一定范围和期限内紧急使用。在这次新冠病毒疫情防控中，根据工信部和国家卫健委的建议，器审中心组织相关专家进行遴选后，国家药监局同意相关抗原检测试剂纳入紧急使用。

       符合法定条件的，可以优先审评审批。优先审评审批是保护和促进公众健康的重要制度安排。加快产品上市，必须符合相应的条件和程序。如《药品管理法》规定，国家采取有效措施，鼓励儿童用药品的研制和创新，支持开发符合儿童生理特征的儿童用药品新品种、剂型和规格，对儿童用药品予以优先审评审批。国家鼓励短缺药品的研制和生产，对临床急需的短缺药品、防治重大传染病和罕见病等疾病的新药予以优先审评审批。《药品注册管理办法》规定，药品上市许可申请时，以下具有明显临床价值的药品，可以申请适用优先审评审批程序：（一）临床急需的短缺药品、防治重大传染病和罕见病等疾病的创新药和改良型新药；（二）符合儿童生理特征的儿童用药品新品种、剂型和规格；（三）疾病预防、控制急需的疫苗和创新疫苗；（四）纳入突破性治疗药物程序的药品；（五）符合附条件批准的药品；（六）国家药监局规定其他优先审评审批的情形。对纳入优先审评审批程序的药品上市许可申请，给予以下政策支持：（一）药品上市许可申请的审评时限为一百三十日；（二）临床急需的境外已上市境内未上市的罕见病药品，审评时限为七十日；（三）需要核查、检验和核准药品通用名称的，予以优先安排；（四）经沟通交流确认后，可以补充提交技术资料。《医疗器械监督管理条例》《医疗器械注册与备案管理办法》亦对医疗器械优先审评审批制度做出了具体规定。